一、问题的提出

　　中国目前正处于人口老龄化快速发展阶段，截至2013年，我国60岁及以上老年人口已达2.02亿，占总人口的比例达14.9%。据预测，未来我国人口老龄化水平将进一步提高，2020年将达到2.42亿，人口老龄化水平提高到16.9%，到2050年，人口老龄化的水平将超过三分之一。中国是在“未富先老”、“未备先老”的基础上迎来了快速的人口老龄化，同时，还伴随着严重的高龄化、空巢化和失能化趋势，在生育水平不断降低、家庭户规模不断缩小的背景下，传统家庭养老、家庭照料日渐式微，社会化养老服务需求不断提高。

　　2000年以来，我国开始大力推进社会福利社会化的进程，社会养老体系建设不断推进，社会化养老服务快速发展。截至2013年底，全国各类养老服务机构达到42475个，拥有床位493.7万张，每千名老年人拥有养老床位24.4张，社会养老服务能力明显提高。但与现实需求相比，我国社会养老服务发展依然相对滞后，与人口老龄化的发展形势和城乡老年人口养老服务需求之间的矛盾依然十分突出，其中最突出的问题就是养老服务资源不足与结构性失衡、市场作用发挥不充分，特别是政府职能缺位错位、公办养老机构与民办养老机构的竞争不平等，不仅造成了养老服务资源的重置与浪费，挤占了民办养老机构的市场空间，阻碍了养老服务业的健康发展，也不利于满足广大老年人的实际养老服务需求。

　　2013年底，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出关于公办养老机构转制为民营或企业的问题，旨在引入社会力量参与公办养老机构的投资和运营，从而激发活力，明确职能，提升养老服务业水平，提高老人生存质量。但由于现有研究尚不够全面深入，且缺乏有效的理论指导，改革试点困难重重，公办养老机构实现全面转制依然面临许多理论与现实问题。鉴于此，我们社会实践小组试通过对已有研究成果和理论的梳理，结合对京津冀地区公办与民办养老机构的实地调研，分析公办养老机构发展的现状、转制存在的问题及可能带来的影响，为尽快推动公办养老机构转制、一定程度上解决我国养老服务问题提供一些实证参考。

　　二、研究的意义

　　(一)理论意义。有助于从理论上理清政府和市场的边界，为处理好政府和市场在养老机构建设、运作等方面的关系，更好地发挥各自的作用，承担各自的功能提供理论支撑和指导。

　　(二)政策意义。公办养老机构存在着职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足等突出问题，迫切需要进行以市场化为导向的转制改革。这是贯彻党的十八届三中全会精神的具体举措。

　　(三)现实意义。有利于营造各主体平等参与、公平竞争的市场环境，有利于提高养老服务业资源配置效率，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求，从而促进养老服务市场健康有序发展。

　　三、研究现状与评述

　　(一)理论研究

　　1.公共产品供给理论。公共产品供给理论是一种适应国家干预经济的需要而确立的理论，它从理论上说明了政府行为是与政府经济活动融为一体的，从而真正解释了政府与市场的关系问题。公共产品供给理论是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。

　　公共产品论的中心问题是公共产品的供给问题。在公共产品方面，如果由私人部分通过市场提供就不可避免地出现“搭便车者”，从而难以实现全体社会成员的公共利益最大化。此外由于外部效应的存在，私人提供会造成供给不足。这些是市场机制本身难以解决的难题，这时就需要政府来出面提供公共产品或劳务。

　　2.福利多元主义。福利多元主义主张政府不再是社会福利的唯一提供者。社会福利可以由公共部门、盈利组织、非盈利组织、家庭和社区共同负担，政府角色转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理的仲裁者以及促进其他部门从事服务供给的角色，其中两个最主要的方面是参与和分权。

　　在西方社会政策领域中，福利多元主义主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任，共同完成。但由于各国的经济环境、意识形态的差别，福利多元主义的构成及其功能的侧重点有所差别。尽管如此，福利多元主义观点得到了广泛的认同，它不仅有利于对福利国家危机现状做出解释，而且提出了福利国家转型的发展方向。

　　3.新公共政策理论。20世纪70年代以来，西方工业化国家先后开展了新公共管理运动，其目的主要是解决因为传统的行政管理体制带来的财政危机、管理危机和信任危机，以市场机制为基本价值取向，追求经济、效率和效益的政府公共管理改革。其基本理念是：

　　(1)政府的主要职能是掌舵而不是划桨。

　　(2)政府服务应以顾客或市场为导向。

　　(3)政府应重视提高公共服务的效率、效果和质量。

　　(4)政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。

　　(5)政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。

　　(6)政府应在公共管理中引入竞争机制。

　　新公共管理在实践中已经相当程度地改善了西方国家的公共管理水平，满足了多元化的公共服务需求。中国作为向市场经济转轨的国家，有必要借鉴新公共管理理论，探讨政府如何运用市场来管理公共事务、提高公共服务的质量和水平。

　　(二)实证研究

　　公办养老机构是目前我国养老服务体系中的重要内容，一直发挥着主体作用，但随着人口老龄化的发展、养老服务需求的增加、以及政府在公共服务中职能定位的转变，公办养老机构转制发展的趋势日益明显。从目前的研究成果来看，主要的研究内容集中在：

　　1.公办养老机构的发展现状与问题。公办养老机构无论是在硬件设施，还是在软件服务方面，都比民办养老机构优势明显。但公办养老机构社会福利性不足，占用过多的公共资源，效率低下，供求失衡，服务对象错位，以及护理人员专业化程度较低等方面存在的问题也日益明显。如民办机构在市场上面临与公办机构不公平竞争的问题(Wong &Tang, 2006-2007)。理应收住失能困难老人的公办养老机构，入住老人却大都为健康老人，造成养老资源分配不平等(冯占联等，2012)。

　　2.公办养老机构改革的必然性。目前我国机构养老服务供求总体上呈现失衡状态，不仅存在绝对数量不足的问题，还存在着结构失衡、资源空置的问题(刘红，2009)，公办养老机构的越位和错位是造成这一现象的主要原因之一。二是公办养老机构服务对象的市场化定位与急需机构照料服务的老人支付能力不足之间的矛盾，日益拓宽的社会化发展思路和经办方式与相对禁锢、保守的管理体制之间的矛盾等日益加剧(阎青春，2007，第7期)，迫切需要改革。

　　3.公办养老机构的改革方向。养老机构在福利社会化的政策背景下兼具福利性和准市场性，在运行方式上应该实现各个福利提供主体之间的协调(赵婷婷，2012)。公办养老机构属于事业单位，其改革应遵从事业单位改革相关要求(李文钊等，2012)。改革过程中，公办养老机构应在充分发挥托底作用，推行公建民营的基础上，探索提供经营性服务的公办养老机构改制(民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知，2013)。

　　4.国外公办养老机构的运行模式。发达国家的养老机构运行主要有两种模式：一种模式是以政府为主导，社会力量参与举办;另一种模式主要依靠社会力量举办养老机构，政府进行一定的支持或购买服务(张善斌，2006)。另外，也有大量文献对民办养老机构进行专题研究，已有研究表明：我国民营养老机构才处在刚刚起步的阶段，相比“一床难求”的公办养老机构，民营养老机构却面临着入住率低、资金困难、设施不全、人员短缺这样的生存困境。自负盈亏的民营养老机构无法获得像公办养老机构那样优厚的补贴和优惠的政策，它们在进入市场竞争时已经天然地因为高成本而处于不利地位，加之民营养老机构大多自身不够规范、服务水平有限，又没有国家公信力作为支撑，老年人及其家庭甚至更愿意苦等数年入住公办养老机构，也不愿意到民营养老机构试水。这些因素都令本就不够成熟的民营养老机构的成长之路更加举步维艰，它们不得不面对勉强维持收支平衡，甚至大多入不敷出的冰冷现实。

　　尽管面临着残酷的生存困境，民营养老机构依旧具有一些公办养老机构所不具备的市场活力，而这，正是公办养老机构将要前进的方向。民营养老机构得不到优厚的财政补贴，高成本使得他们必须提高资金和人员的效率，因此不会出现公办养老机构常见的资源浪费以及冗员现象;另一方面，民营养老机构为了能够同资金雄厚的公办养老机构竞争，它们只能从服务入手，依靠更为细致入微的服务来留住现有老人和招徕新的老人入住。这种民间资本带来的高效率和高活力，使得他们仍能与公办养老机构一起共分养老产业的蛋糕。

　　(三)已有研究中的不足

　　从理论研究上看，无论是公共产品供给理论，福利多元主义，还是新公共政策理论，实际上都是在讨论政府与市场的关系，究竟是政府主导，还是市场的引入，成为这一时期理论研究的重点。这样的理论研究，能为养老机构的发展指出究竟是政府主导与市场主导哪者更加科学，却不能对现有公办养老机构转制，为什么转，怎么转，转向哪里等一系列问题进行指导。

　　从实证研究上看，更多的实证研究都是深入养老机构，对其基本情况，运营方式等进行归纳和总结，分析了公办或者民办养老机构发展过程中存在的一系列问题，并提出了有针对性的解决方法。但却较少涉及公办养老机构转制的研究，对这样的一个转制过程缺少相应的研究和分析。

　　从研究方法上看，在对养老机构进行研究的时候，很少有研究把公办养老机构，公办民营养老机构，民办养老机构的数量和运营方式等基本情况进行对比，给出详实有效的数据使我们无法得知公办养老机构转制的目标和任务。已有研究中，也缺乏对公办养老机构转制的定量分析，无法推动我国公办养老机构转制的进一步深化。

　　从解决措施的提出上看，现在的研究都是针对某一类养老机构的发展提出具体的解决措施，但对公办养老机构转制这一问题却鲜少有具体的研究结论与建议。

　　四、研究方法与调研提纲设计

　　(一)研究方法

　　1.典型调研和深入访谈法：采用典型调查和深度访谈的方法，深入了解目前公办养老机构的发展现状、转制经验与存在问题。

　　2.二手资料分析法：通过对网上所搜集的相关文献的阅读以及对相关理论的梳理分析，提出公办养老机构转制的理论基础和重点研究内容。

　　3.比较归纳分析法：对比分析国内外养老机构发展的差异、国内公办与民办养老机构的差异，提出公办养老机构转制的理念与目标。

　　(二)调研提纲设计

　　为了能够更加全面地认识各养老机构的真实现状以及它们所面临的具体问题和困难，更加明确地了解其对于转制政策的看法和认知，更加深入地探究部分机构转制困难的原因以及转制所可能带来的影响，顺利完成本课题组的调研任务，并为本组进一步讨论、提出有利于转制政策推行的具体方案和有利于减轻转制可能造成不良后果的有效措施，充分实现本组的调研目标提供依据，我们设计了一份详细的调研提纲，以此来指导我们的实地调研。下面是对调研提纲设计思路的简要介绍。

　　针对不同的调研对象，即公办养老机构和民办养老机构，我们将提纲分为了两部分，并分别进行了设问。对于公办养老机构，我们首先需要了解的是它们的一些基本情况，包括设施设备情况、收费项目及标准、服务对象数量及构成、服务内容、工作人员数量及构成，以及最为核心的护理员数量、水平、培训问题等。这些基本情况是我们了解一家养老机构，从而进一步对其进行分析的基础。在掌握这些基本情况的同时，了解公办养老机构享受政策的情况也非常重要和关键，因为政策这一因素是公办养老机构最大的特点和优势，而一旦涉及转制问题，率先需要做出调整、改变的也是政策，可以说，对公办养老机构任何方面的研究都离不开政策。因此，一家公办养老机构享受政策包括补贴的情况，也是我们在与之进行转制问题的讨论之前所必须了解清楚的。基于以上两点，我们设置出了提纲中的前三个问题，分别是：“请简单介绍一下贵机构的基本情况，如服务对象数量及构成;服务内容、工作人员数量及构成等”、“贵机构养老护理员的专业水平如何?是否能够得到有效培训?若不能，您认为应如何解决?”、“贵机构作为公办养老机构主要享受了政府的哪些优惠政策或补贴(包括土地、设施设备、房租、建设、运营补贴等)?补贴总额是多少?”等。

　　其次，在充分了解了机构的基本情况和享受政策及补贴情况后，我们就对问卷的主体内容，也就是关于公办养老机构转制的问题进行设计。在这一部分中，我们首先希望明确的是这些公办养老机构对“转制”相关问题的态度和看法，譬如：它们如何看待自身转制前后的职能定位?如何看待自身的市场运行和与其他机构的市场竞争问题?在它们看来，“转制”是否是大势所趋?它们是否愿意接受转制?如果转制，转为何种形式最佳?针对这些问题，我们在调研提纲中设置了如下五个问题，包括:“您认为公办养老机构的定位应该是什么?服务对象、服务内容应如何界定?国家现在对公办养老机构的定位界定在‘兜底’功能，您怎么?”、“现在社会上有一种看法，认为公办养老机构与民办养老机构存在不公平竞争的问题，您怎么看?您认为应该如何使养老资源得到更加公平合理的分配?”、“现在国家正在推进公办养老机构的转制，您认为这是未来公办养老机构的趋势吗?您怎么看?”、“贵机构是否愿意转制，为什么?”、“您认为公办养老机构转制为什么形式(民非、民营、企业)更好?公建民营是否是最合适的方式?还是直接转为民非或者民营?为什么?”等。在这一部分中，我们还设计了一道我们希望了解的问题：“您认为贵机构若转为民非，收费标准怎么定?是否应该允许盈利和分红?分红比例是多少?”但是，随着之后调研的进行，我们发现这道问题的设计是失败的，因为它太直接，也比较敏感，同时也难以令调研对象给出确切答案。

　　接下来，我们需要探究的是这些公办养老机构现阶段所存在的普遍问题以及这些问题是否可以通过转制加以解决，换句话说，我们要探究的就是转制原因和转制效果。对这一部分的提问简单并且直接：“您认为目前公办养老机构普遍存在的问题有哪些?转制是否会促进公办养老机构的发展?原有问题能否得到有效解决?”

　　我们通过之前的文献研究以及其他方面反馈来的信息得知，目前公办养老机构的转制推行困难，大部分机构对此持有抵触情绪。因此，我们认为，若要顺利推行转制，还是需要政府在其中发挥作用，为这些机构尽可能地提供它们需要的帮助。由此，我们设计了这样两道问题：“目前公办养老机构转制政策推行困难，您认为政府想要推动转制应如何做?”、“在转制过程中，您认为政府应该出台什么样的政策来引导和扶持公办养老机构的转制?包括转制步骤、方向、到什么程度，政府应出台什么样的配套政策、措施，如何进行监管、扶持等。”这两道问题其实是重复的，与其说是两道问题，不如说是两种问法。我们需要根据不同的座谈对象选择问法，一旦座谈对象不能够很快地思考出第一种问法的答案，我们就需要用第二种问法来加以引导，帮助他打开思路，从而得到我们想要的答案。这两道问题可以让我们比较清晰地了解公办养老机构的需求，从而为我们提出推行转制的有效措施提供帮助。

　　最后，我们需要让座谈对象与我们一起对转制后的情况做一设想，包括转制后可能面临的新问题，产生的积极或消极影响等。为此，我们在提纲上列出了两道问题，分别是“转制后是否会推动整个养老服务业收费标准的提高?是否可能会加重老年人负担?您认为应该如何解决?”和“转制会对其他类型的养老机构、对养老服务业市场产生什么影响?是否能够促进全国养老服务业水平的总体提升?”虽然这些对他们来说也仅仅是设想或说预测，但我们认为较之于网上的诸多文献作者，他们在这方面显然更有发言权，他们的设想、预测也有更多的经验依据。

　　此外，在调研提纲中我们还针对民办养老机构设置了详细的调研提纲。为什么在“公办养老机构转制研究”这一课题中选择几家民办养老机构作为调研对象，是因为我们考虑到民办养老机构的运营、管理模式与公办养老机构转制后的模式非常相似，前者的发展经验与优势以及前者目前面临的问题，都是后者转制后需要吸取和借鉴的，二者之间有着非常密切的联系，因此，在调研中，我们特地挑选了几家民办养老机构来进行深入访谈。

　　在民办养老机构调研提纲的设计思路上，首先我们还是希望大致了解民办养老机构的基本情况和享受政策情况，同时我们考虑到，与公办养老机构不同的是，政府目前对于民办养老机构的扶持和补贴力度有限，而且存在不少政策落实不到位的情况，因此民办养老机构用何种方式融资、生存、运营、发展，以及它们究竟能够享受到政府多大的扶持力度成为了我们关注的焦点。对此，我们设计了民办养老机构调研提纲第一部分的几个问题，包括：“贵机构属于哪一类养老机构?(民非、民营、企业)”、“请简单介绍一下贵机构的基本情况”、“贵机构运营资金的主要来源是什么?是否足以支持机构生存发展?”、“贵机构经营状况如何?是否盈利?若盈利，大致的年净利率是多少?若无，主要问题是什么?”、“贵机构是否享受到了政府的某些扶持(包括政策支持和资金补贴)?为了得到这些政策倾斜和资金支持做过哪些工作?若未得到原因是什么?”、“您认为政府针对民办养老机构的优惠政策落实情况如何?”等六题。在我们看来，通过让民办机构负责人对这一系列问题进行回答，我们可以清晰地看出养老机构摆脱政府全面管理后的运营情况，分析出它的优势以及可能存在的问题。同时，我们也提出了这样一道问题来了解民办养老机构对政府的干预或监管有怎样的诉求：“您认为各有关部门，如：消防、食品安全、卫生、工商、税务、国土部门应对贵机构做出哪些方面的支持?”

　　随后，我们继续询问了民办养老机构对养老资源公平分配的问题，即“对于公办养老机构与民办养老机构存在不公平竞争的问题，您怎么看?您认为应该如何使养老资源得到更加公平合理的分配?”我们预设民办养老机构对市场运营和竞争的态度定然与公办机构不同，常年处于竞争的劣势地位也使得它们积累了更为丰富的市场经验，而这些是即将转制的公办养老机构急需借鉴的。最后一部分，我们将讨论的重点放在了公办养老机构转制对民办养老机构的影响上。具体的问题是这样设计的：“您认为国务院下发的关于公办养老机构转制的决议将会对民办养老机构产生怎样的影响?会否带来好处或冲击，还是影响不大，为什么?”

　　需要说明的是，随着调研的进行，我们发现，民办养老机构的最大问题之一是养老护理员的水平问题。很多机构正是因为养老护理员的水平低下，难以得到高质量的培训，导致它们实际上没有能力接待更多的失能、失智老人，从而引发了很多事故和官司。因此，在这部分提纲的最后，我们增设了两题来深入了解民办养老机构养老护理员的情况，并基于调研对象的回答进一步探究解决办法。这两道问题分别是：“贵机构养老护理员的专业水平如何?是否能够得到有效培训以及政府的培训支持?若不能，您认为应如何解决?”以及“目前失智、失能老人的数量急剧增长，而这些老人才是最需要进入养老机构的，同时也是养老机构接收难度最大的。请问贵机构是否有条件、有能力接收失智、失能老人?若有，贵机构具备哪些措施或经验?若没有，贵机构准备如何改进、解决此类问题?”

　　在小组成员的共同努力下，我们设计出了最终版的调研提纲。这份提纲为我们的调研活动提供了指导，成功保证了调研活动的顺利进行。

　　五、京津冀养老机构发展现状及存在问题

　　(一)调研机构总体情况介绍

　　根据此次调研目的，我们在京津冀地区共选择了5家养老机构，包括北京市第一社会福利院、北京市寸草春晖养老护理院、顺平县民政事业服务中心、安新县民政事业服务中心和保定市民政事业服务中心。其中公办养老机构4家，民办养老机构1家。各机构的基本情况分别如下：

　　1.北京市第一社会福利院

　　北京市第一社会福利院暨北京市老年病医院(以下简称“一福”)，是由北京市政府投资兴办的公办大型综合性养老服务机构。总建筑面积46650平米，拥有床位1100张，现有工作人员217人。服务对象以孤老、空巢、烈属、劳模、三无、五保老人为主，但目前主要是向社会老人开放。

　　“一福”作为大型公办养老机构，设施齐全，不仅内设老年病医院，能够很好地保障老年人的医疗、卫生和康复服务需求，更有齐全的生活服务项目和文化娱乐服务项目，包括图书室、舞蹈室、钢琴室、心理咨询室、台球室、社会工作室等服务设施。作为公办养老机构，“一福”享受大量优惠政策和补贴，每年人员工资有4000万，硬件设施与设备折旧与维护均有财政负担，并且享受水电、税收等的优惠，因此价格低廉，一般老年人收费在2000-3000元，失能老年人的收费仅在4000元左右。护理服务采取外包的形式，由专业护理服务公司承接，“一福”对其服务进行指导、监督和评估。

　　2.北京市寸草春晖护理院

　　北京市朝阳区寸草春晖护理院于2011年建立，属于民办非营利机构，位于朝阳区和平家园内，是朝阳区社区养老院的样板工程，也是目前朝阳区第一家专业护理型养老院。该院总占地面积2500平方米，室内面积约1800平方米，共设50间房，100个床位，目前床位已满。老人来自全国各地，其中外地老人占10%;老人平均年龄80岁以上，均为失智、半失能、失能老人以及基础病(高血压、糖尿病、心血管病)偏重老人。

　　作为专业护理型养老院，寸草春晖养老院主要为失能、失智老年人提供长期照料与康复服务，护理员队伍由经过正规学习的学生(来自养老护理学院，占30%-40%)和从事中老年服务的家政人员(居多，60%-70%)组成。机构每周定期开展培训，包括应急、急救、生活、企业文化、观念培训等，由于地处市区，且提供的是目前市场上需求最为旺盛的长期照料与康复服务，因此供不应求，虽然规模较小但功能齐全，经营状况良好，已经达到盈亏平衡并有微利的经营状况。

　　3.顺平县民政事业服务中心

　　顺平县民政事业服务中心是由政府投资建立的综合型公办养老服务机构。该中心占地60亩，总投资6000万元，总面积26500平米，现入住老人500多人。服务中心共分为三期进行建设，一期有400多个床位，主要接收军烈、三无等国家供养老人，现已入住360多个老人。二期面向社会老人，共建有650张床位，目前已入住150名老人，三期还在建设中。

　　中心共设两个分中心，集生活照料、医疗康复、老年大学、认证培训、文体娱乐、农副生产等多功能于一体，是一所综合性的养老机构。目前共有工作人员70余人，其中护理人员50余人，大都经过了培训，持证上岗。目前中心内健康老人较多，二期主要面对失能、半失能老人，已收住失能、半失能老年人70余位。

　　4.安新县民政事业服务中心

　　安新县民政事业服务中心是集光荣院、敬老院和社会福利院三院合一的综合性服务中心，也是政府投资建设的公办养老机构。该中心于2008年动工建设，2010年正式投入使用，占地面积16亩，建筑面积7830平方米，建筑主体结构为6层，总投资1200多万元。同时接收孤寡、五保、三无以及社会老人。目前已入住老人262人。

　　中心内设施非常齐全，设有老年人居室(带卫生间)、厨房、餐厅、娱乐活动室、会议室、医疗室、康复室、阅览室等，并配有急救电梯和高级专用电梯。机构现有工作人员30名，其中护理人员近20名。

　　5.保定市民政事业服务中心

　　保定市民政事业服务中心建立于2011年，是由政府投资建设的综合型养老机构。总投资7600万，其中1410万由民政部拨款，1100万由河北省拨款，其余由民政局自筹(主要来源是福利彩票)。总建筑面积18860平方米，共有床位500张，其中100张面向“三无”、“五保”等老人，其他则向社会开放。

　　该中心最具特色的是便利的医疗服务。中心医务室由“医院承包”，内设医疗区域(医务室)，设备先进齐全，与附近医院挂钩，每日由医院派专门的医生、护士前来上班，很好地保障了院内老年人的医疗服务需求，能够很好地做到小病在机构内处理，大病快速送到定点医院处理。此外，还能为老年人提供方便的日常生活服务、精神文化娱乐服务、康复照料服务等，现有养老护理员近80人，护理员配备比例满足国家标准的要求，能够很好地为院内老年人提供各种服务。

　　(二)调研机构的经验模式

　　1.北京一福“护理员外包”模式

　　服务外包是政府工作的一种模式，优点是集市场长处与政府监管于一身，既能够节约编制和成本，提高效率，又能保障政府的监管。一福的服务外包，除了将物业、保安等交给运营成熟、经验丰富的社会力量外，更进行了一项大胆的尝试——将护理员进行外包。一福直接向专业性极强的护理公司购买服务，由它们提供护理员，一福只对护理员进行监督和培训(水平高)，而入住老人的家属直接将护理费用交给护理公司，一福在其间不经手。这样既节省了高昂的招聘成本，又简化了护理工作，一举两得。这种模式的基础是一福在养老护理员培训、管理方面的实力非常强大，它可以自主为护理员提供高水平的培训和严格的监督，这对于一般养老机构是比较难做到的。

　　2.顺平县民政事业服务中心“五院合一”模式及“阶梯探索”模式

　　顺平县是国家级贫困县，位于河北省保定市西部，全县有60岁以上老人4.6万人，占全县总人口的15%，社会老龄化日趋严重，县里的优抚对象与五保对象较多。县民政事业服务机构数量多、布点散、规模小，又全是分散管理、独立运行，费用较高，给县财政造成很大压力。因此，为了彻底改变现状，解决好全县的政府供养人员的养老问题，县里在原有“三院合一”(光荣院、中心敬老院、社会福利院)的基础上，筹资建设了河北省第一家集光荣院、敬老院、福利院、军休干院、优抚医院为一体的“五院合一”民政事业服务中心，通过撤销乡级养老院，将老人集中统一到县级养老院，来减少开支、方便管理。

　　此外，顺平县民政事业服务中心还分三期建设，在运营模式分别为公办公营、公建民营和民非。二期是公建民营项目，其中属于政府的资产列出清单，保证国有资产不流失，民营资本置办的资产则完全自有，运营方面完全依靠民营资本。与一期公办的相比，二期公办民营的优势在于：第一，服务团队是社会招聘，工资高，福利待遇好，积极性强;从业人员水平高。第二，责任意识强，服务心态和理念好。目前该二期项目已经运行一年多，经营状况较好，可以保持微利。这种在同一机构进行“阶梯探索”，按阶段采取不同形式运营的模式，能较好地实现相互借鉴，平稳过渡。

　　3.保定市民政事业服务中心的“医养结合”模式

　　养老机构最主要的就是医疗服务水平，但现在许多养老机构医疗水平较低，单独建立医院成本太高，另外工资较低，也很难找到专业医师，因此难以满足老年人的医疗康复需求。保定市民政事业服务中心采取跨单位合作方式，和当地的优抚医院紧密结合，实行“医养结合”的模式，院内的医务室由优抚医院负责，将医务室作为优抚医院的办公地点，医护人员是医院的医师，享有医院提供的编制，但为养老机构的老人提供医疗服务，这样既节约成本，又能保障医护质量，是非常值得推广的“医养结合”模式。

　　4.寸草春晖的品牌型、专业型、连锁型模式

　　寸草春晖作为民办养老机构，在开业短短2、3年时间里，就做到了经济效益和社会效益的双丰收，一个关键因素就是它找准了自己的市场定位，一是坚持将机构建立在市内老年人生活圈附近，二是将服务对象定位在失能、半失能老年人上，为其提供专业化的康复护理服务，这是目前市场上需求最为旺盛的养老服务，既符合中国老年人传统的养老观念，又能为刚需旺盛的老年人提供专业化的服务，同时，寸草春晖在企业文化的建设上也投入了大量精力，要求每一名员工对工作用心，真正地将自己投入到为老年人服务中去，培养对护理工作、对老人的情感，用建立起来的情感维系企业的生存和发展。这在很大程度上稳定了养老护理员的队伍，保证了为老年人服务的质量。

　　(三)调研机构发展中存在的问题

　　1.养老服务资源分配不均。主要是公办、民办养老机构服务资源分配不均。在走访不同机构的过程中我们发现，各养老机构在设施设备、服务水平及质量、医疗条件等方面差异极大，究其原因则是由于政府在分配资源、投入力度上的不均等和不公平。对于公办养老机构，政府会给予极大力度的支持，大量投入资源，推动其不断完善和发展;像北京、上海这样大城市中的公办养老机构，政府更是将其视为养老机构中的重中之重，投入起来不计成本，致力于将它们打造为养老机构的“标杆”，为其他养老机构树立发展方向。与之相反，对于众多的民办养老机构，政府的支持力度就小了很多，不论是政策优惠，还是资金补助，相比公办养老机构都有大幅度的减少。另外，由于很多政策实际落实不到位，因此民办养老机构并未切实享受到优惠，这进一步加大了资源分配的不均等与不公平。要想解决这一问题，就必须要推动转制，将公办养老机构转制为民营、民非或企业，给予所有养老机构同等的政策优惠和补贴，推动它们的公平竞争与共同发展。

　　2.公办养老机构效率较低，转制压力较大。此次调研，我们共走访了4家公办养老机构，尽管他们在硬件设施、服务价格等方面都具有明显的优势，但其成本较高、效率较低的问题也比较突出。一是经济效益低。与民办养老机构相比，公办养老机构投资大、人员多、人员制度上存在着编制过于庞大的“冗员”问题;资金上由于政府给予大量投入支持，因此在使用上缺乏规划，资金实际利用率低，效益低下。二是难以适应市场竞争。长期以来，公办养老机构对财政补贴依赖过大，市场经营经验少，也没有专业的营销人员，缺乏市场定价的经验，经营不计成本，转制后可能较难适应市场竞争。三是对人员的吸引力严重依赖于国家事业单位编制。养老机构工作人员工资水平低、社会地位不高，且工作繁重难度大，因此并非就业的良好选择。但由于公办养老机构拥有事业单位编制，工作人员可以享受国家的一系列福利保障，包括医疗、住房等，这对招聘人才具有较强的吸引力。然而，转制后由于这些机构的事业单位编制将被取消，很可能会面临招聘难题。四是其功能的特殊性制约了其发展。例如“一福”是北京市首屈一指的公办养老机构，因此其承担了许多特殊功能，譬如功能实验、辐射培训等，这些功能使得它不可能进行转制或其它方面改革的尝试。另外，一些公办机构投入大、政策支持力度大，建设得较为豪华，转制后价格提升，如何承担兜底功能也面临问题。

　　3.民办养老机构市场竞争压力较大。一是融资问题突出。民办机构政策支持力度小、补贴少、享受的社会捐赠少，而且由于政策落实不到位等原因，难以从银行获得贷款，也不能使用其他方式集资。再加上机构性质是非盈利性机构，不能过高定价通过盈利来获得资金，因此运营较为艰难。二是服务质量参差不齐，一些民办机构设施设备、服务质量、医疗水平较差，难以对入住的老人进行有效的生活照料和医疗护理服务。三是运营难问题。与公办机构相比，民办机构在投入力度、政策支持、设施设备、医疗水平、护理水平、价格水平等多方面均处于劣势地位，在与公办养老机构的不平等竞争中严重吃亏，以致很多机构在经营上陷入困境。

　　4.护理员队伍问题突出。一是护理员招工难。养老护理员工作辛苦、难度大、工资低、社会地位不高，对护理专业的毕业生没有吸引力，难以通过吸收“新鲜血液”来提高护理队伍的整体素质，因此大中城市的护理人员很难招聘。像天津、北京，许多养老机构的护理人员都是一些“大妈”，为了补贴家用不得不选这份“伺候人”的工作。寸草春晖敬老院的周院长表示，招来的护理人员很多都是外乡人(北京人受不了这份苦)，有些在语言沟通上都存在一定障碍。由此可见，这些养老护理员本身素质较低，难以完成高质量的护理工作。即使招到了一些高水平的护理人员，他们也很容易因为工资待遇等方面的原因在工作一段时间后选择离开，这也造成了养老护理员的高流动性和流失率。二是护理员培训力度弱，素质较低。调研中，除北京“一福”等少数几家实力极强的养老院外，绝大部分养老院没有能力自行组织、提供护理员培训，因此护理员们需要参加政府机构专门组织的每年定期的培训。然而，这样的培训并不受各养老机构欢迎，因为它们过于集中统一，严重影响到了各养老机构的正常经营。因此，这些培训实际效果并不好，没有能够切实提高养老护理员们的整体水平。一些养老机构，尤其是一些不太正规的民办养老机构，它们所拥有的护理人员专业水平较低，大多未经历过培训，未取得资质，且工作积极性不高，这使得这些机构的护理水平和服务质量很难保证。而且护理资格的取得与工资水平不挂钩，虽然是免费培训也难以调动护理员的积极性，导致养老机构的护理员队伍整体素质偏低。

　　5.“医养结合”进程缓慢。主要是入院老年人的医保问题难以解决。或者是养老院没有定点医保单位，或者是有定点医保单位，但医保额度较低，难以满足老年人的需要。另外不同地区医保卡不能通用这一实际情况也严重限制了入住老人人数。以顺平县为例，由于其它地区的老人不能在顺平县享受医保报销，因此他们不会选择入住顺平的养老院。据该院院长张院长介绍，曾有几位北京老人入住过本机构，但是他们一生病就要跑到北京去看病，非常麻烦，最后几位老人被迫选择退床。外地老人因医保问题无法入住，本地养老需求又相当有限，该机构存在大量空床位的现象也就不足为奇了。

　　6.老年人的有效需求不足。一是老年人的服务购买意识不足。中国老人有根深蒂固的家庭养老观念，不愿意甚至不接受机构养老，很少会有老人主动选择入住养老机构，整体服务购买意识不强。另外，由于我国医保不能够跨地区使用，因此很少有老人选择住进其他地区的养老机构。这就使得这些中小城市和乡村的社会养老需求小，市场有限，建在这些地区的养老机构难以实现良好发展。二是老年人的服务购买水平较低。以河北省为例，河北省普通养老院收费标准并不算很高，大约2000元。其中身体健康能自理的老人，收费标准一般在1000元至1500元，全护虽然高一些，但也很少超过2000元。养老机构收费“并不高”，但很多老年人却无法承受。从2005年到2013年，河北省连续9次上调企业退休人员基本养老金，企业退休人员月人均养老金是1916元。也就是说一个老人入住一个较为满意的养老机构，除去支付给养老机构的费用后所剩无几，老年人整体服务购买能力水平较低，在很大程度上抑制了养老服务市场的发展。

　　六、京津冀公办养老机构转制探索分析

　　(一)公建民营是现阶段公办养老机构转制的主要形式

　　目前国家正在大力推进公办养老机构转向公建民营模式，我们认为这是现阶段公办养老机构转制的主要发展形式。从国外养老服务机构的发展经验来看，公办养老机构的数量是非常之少的，政府主要是根据老年人的不同健康和经济状况，对其进行补贴或购买服务，绝大部分的养老服务都是市场提供，未来中国的养老服务应该也是如此。但就目前而言，公办养老机构的转制还不是一件一蹴而就的事情，需要逐渐向完全市场化发展，在这种情况下，公建民营就是一种比较合适的形式。

　　一是可以有效提高公办养老机构的运营效率。公办养老机构从基础建设到运营管理完全由政府包办，难以理顺权责关系，一些经营不善的公办养老机构如果继续经营，还将导致养老院长期亏损以及国有资产的浪费。公建民营则可以通过市场机制激发机构活力，提高经济与社会效率。

　　二是可以更好地满足老年人的养老服务需求。从已有公建民营养老机构的发展来看，由于采取了市场化的运营方式，他们的服务内容更加丰富，服务方式更加灵活，大部分机构都有一套相对成熟的管理模式，集护理娱乐饮食医疗于一体，并且绝大部分工作人员通过招聘的方式聘用，采用竞争上岗的机制，在一定程度上减少了公办养老机构人浮于事的现象，有利于服务人才队伍的培养和整体服务水平的提高，能够更好地满足老年人多样化的养老服务需求，更好地保障服务水平和服务质量。

　　三是可以加快促进养老服务市场的发展。目前我国养老服务市场上最突出的一个问题就是公办养老机构与民办养老机构不平等竞争，公办养老机构占有大量资源，拥有民办养老机构不能比拟的竞争优势，在一定程度上造成了养老服务市场的发展错位。将公办养老机构逐步推向市场，先从公建民营模式推进，再逐步将政府退出养老服务市场，实现完全市场化运营，是规范和加快养老服务市场发展的一个重要举措。

　　(二)公办养老机构转制问题分析

　　从目前掌握的资料看，全国有养老机构4.4万家，其中超过七成属于公办养老机构，而公办养老机构中，大部分是农村敬老院。目前公办养老机构中，入住的大多属于规定中要求的弱势老人。按5%弱势老年群体入住养老机构计算，全国需要1000万张床位，而当前城乡养老床位总计不过 400 万张，不计土地费用，每张床位平均投资10万元，仅床位建设一项，就有近 6000 亿元投资缺口。如此大的缺口，增量只能来自民间投资。旧的养老体制下，政府通过设立公办养老院的方式，最多服务六七百万弱势老人，无法适应两亿人的养老需求，目前的改革，是从政府包揽走向政府与社会、市场的联合。然而公办养老机构本身的基础就已十分薄弱，无市场化经验，公办机构市场适应能力较差、运行机制不健全、发展活力不足，在这样的基础上既要保持福利性，又要填补市场缺口，还需保持与民办养老机构的相对公平，公办养老机构转制任务任重道远，面临众多问题。

　　1.定位问题。根据民政部《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，公办养老机构要明确的职能定位是“托底”，应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥“托底”的作用。然而，公办养老机构转制面临着市场调节机制的挑战，需要适应市场的实时变化，应对市场的不同需求，转制后更加深入市场的养老机构亦会面临着来自提供同质服务的其他民营养老机构商业性的挑战。为了使机构的利益最大化，使机构在脱离政府的管理下正常运营，转制后的养老机构需要对于自身的定位进行考量，此时更为公益性的“托底”职能或许需要明确的规定来保障。另外，有些公办养老机构由于本身建设得较为豪华，再加上运营、维护成本极高，因此转制后已经不再适合“托底”，譬如北京的“一福”和“五福”，“让贫困、孤寡老人住进一福，就像让低保户住进商品房一样，是与其身份不匹配的。政府需要给这些老人提供的只是一份基本保障，而非豪华保障，否则不仅政府财政要承担巨大压力，也会滋长社会上的不良风气。”那么，这些豪华公办养老机构更适合什么样的定位?如何明确?这也是转制后需要重点解决的问题。

　　2.人员问题。公办养老机构是事业单位，拥有事业编制和事业经费。公办养老机构转制过程中的其中一个难点就是在于当前编制中的人员如何分流。公办养老机构的人员编制庞大，存在严重的冗员现象;一旦转制，必将面临大量人员分流问题。人员如何分流，向哪里分流?这些都是政府和机构将要面对的问题。另外，在养老保险双轨制的情况下，原有工作人员的养老保险如何接续，也是需要考虑的问题。

　　3.国有资产保值增值问题。公办养老机构拥有的房屋、设施等国有资产庞大，转制后，这些国有资产如何实现保值增值，采用何种方式来保证政府投入成本的回收，也是公办养老机构转制面临的一个主要问题。

　　4.公益性与商业性的兼顾问题。这涉及到养老机构托底职能的实现和养老机构持续经营的问题。养老机构公建民营的优势在于引入民间机构的专业团队和管理技术，提高养老服务的效率和质量。要想确保其可持续发展，就要兼顾好公益性和商业性，其中要把公益性放在首位。因为没有公益性，公办养老机构托底的职能就无法实现;与此同时，民间运营如果没有获得商业收益，民营机构也无法正常运营，或是缺乏市场活力，难以维持现状。

　　5.市场公平竞争问题。民营养老机构和公立养老机构并非在同一竞赛规则下竞争。目前民营养老机构在国内主要存在三个瓶颈。第一是享受的补贴和政策优惠不如公办养老机构;第二是缺乏相关扶持政策、部分政策落实不到位，融资渠道存在问题;第三是民营机构与公立机构相比很难获取配套医疗服务支持。虽然目前的政策对公办养老机构十分有利，看似不应成为转制后养老机构的问题，但在同一个市场中，不一样的竞争规则也会导致许多矛盾，终将影响到所有的市场主体。细节问题都应有统一、明确的规定，否则公办民营还会继续延续目前公平性差、服务对象出现偏差等问题。

　　6.服务价格问题。由于转制后公办养老机构不再由政府经营，承接机构需要自负盈亏、自行承担高额的维护费用，同时还要保证机构的持续运营，因此它们不得不通过适度提高收费标准来获取资本。随着转制的深入推行，越来越多的机构脱离政府的管理，养老服务业的整体价格就会上涨，在一定程度上会增加老年人的养老服务成本。

　　7.人员队伍问题。为保障机构的可持续发展，公办养老机构需要不断地引进优质人才，特别是专业护理人才。但是，由于事业单位编制的撤销，使得机构员工无法享受政府优厚的福利待遇和社会保障，这也让这些公办养老机构失去了对人才的吸引力。因此，如何吸引人才也是公办养老机构转制后亟须考虑的问题。

　　七、对公办养老机构转制问题的思考与建议

　　(一)对转制中几个关键问题的思考

　　1.政府角色转变问题。转制后的公建民营模式有利于将政府从微观事务中脱离出来，从注重直接提供服务转变为购买服务和监管服务上来，以增强公办养老机构的内在生机与活力，充分发挥市场的积极作用。在实现从提供服务到购买和监管服务的转变的同时，政府有关部门应该积极创造条件为养老机构提供社会化的配套服务，减少其运营成本、增加盈利以实现其可持续发展，激发其内在动力。当然，转制深入推行后政府就不能只针对或重点针对公办养老机构制定优惠政策、提供补贴，而是应该统筹全局、宏观把控，着眼于养老服务业整体的发展，为所有养老机构制定公正统一的优惠政策，促进中国养老业整体的健康发展。政府更应着重监管职能。一是要保证对三无、五保老人、低保老人以及重点优抚对象实行优先入住，充分发挥“托底”职能;二是引导公办养老机构充分发挥其辐射与培训职能，扩大对失能、失智老人招收的比例。三是要进一步完善政府购买服务制度，包括公开招标等。政府需要对其运营管理做出明确规定，加强监督管理，明晰权责关系，保证招投标过程的公平和透明，以及保障公建民营机构的服务职能与政府提供基本服务的职能相匹配。

　　2.人员问题。我们认为，公办养老机构转制过程中需要解决最重要的人员制度问题。这个大问题又分为两个小问题：第一，人员如何分流?第二，机构依靠什么吸引人才、进行招聘?

　　公办养老机构存在着冗员现象，随着转制的深入推行必然要面临人员分流。机构内部需要做好协调工作，在保证自身正常、高效运转的前提下，尽可能多地提供工作岗位、减少人员分流数量。我们看来，人员分流主要有两个途径，一是鼓励、扶持原公办养老机构在其他地区建立分支机构，既可以解决人员就业问题，还能够提高机构的规模效益;二是由政府直接分配这些人员，为他们在相关机构安排工作，逐步消化和解决这些分流人员。解决第二个小问题的核心是提高工资。目前养老机构之所以人才流动性大、流失率高、难以吸引人才，最主要的原因是工资低。转制后，事业单位编制撤销，若再不提高工资，就必将受到人才断流的威胁。调研中我们了解到，由于转制后人员数量减少、效率提高，再加上收费价格可以在一定范围内有所提升，因此员工的工资必然会增加，这将成为这些机构吸引人才的关键。另外，转制也不意味着政府对这些机构完全撒手不管，它还是可以出台一些优惠政策，为这些机构的工作人员提供食宿、医疗等方面的福利保障，从而增强这些机构对人才的吸引力，减少流失率。

　　3.公益性与商业性兼顾问题。在我们看来，无论是机构还是政府，都没有能力保证公益性和商业性之间绝对的平衡，这就需要政府充分履行其监管职能，如在招标过程中，政府必须公开透明、严格筛选，选择实力强大、态度、风气端正的民间机构承接那些转制机构，并允许机构让自身保持微利，同时提供譬如免税的优惠政策以及适当的财政补贴。只有机构发挥市场活力和政府充分履行职能这两个条件同时满足，机构转制后公益性和商业性才有可能较为良好地兼顾。

　　4.改革试点问题。为了更加顺利地推动转制，政府需要加强前期的改革试点工作。之前我们提到，政治环境对转制具有限制作用，特别是在诸如北京、上海等这样的大城市，因此试点工作在这些地区就显得尤为重要。只有试点工作取得良好效果，大范围的转制才能顺利推行，否则就将收到政策的限制。我们认为，试点前选取合适的试点机构非常重要，这些机构必须兼具普遍性和特殊性，必须能够涵盖养老机构的不同性质和规模，具有突出的试点意义。政府必须对试点工作给予足够的重视，在试点过程中不断调整政策、改变方法，确保试点成功;只有这样，才能够减小政治环境的限制，推动转制进行。

　　(二)对转制问题的一些建议

　　针对公办养老机构今后应该如何发展的问题，我们调研小组试提了几点自己的发展建议：

　　1.公办养老机构转制应具有阶段性和渐进性——参考顺平县民政事业服务中心。公办养老机构转制不是一种剧变，而是一个平稳过渡的过程。如果转制操之过急，就有可能带来很多消极影响和社会问题。因此，我们认为，公办养老机构的转制必须平稳，应该具有阶段性和渐进性，而顺平县民政事业服务中心的发展模式就非常值得参考和推广。该机构的建设分为三期，一期是纯公办公营，二期是公办民营，三期则是民非。三期工程建在一起，有利于相互沟通、相互借鉴、取长补短，而三期工程整体也形成了一套完整的转制过程。每一期的建设都建立在前一期的基础上，既能够解决前一期存在的问题，又能够及时发现解决新问题，十分有利于机构整体的健康稳定发展。同时，这种模式还有一个好处，就是可以解决职能定位不明确的问题。一期为公办公营，因此职能定位就是承担“托底”作用，满足三无五保、低保、伤残、烈属老人的养老需求;二期、三期就是面向市场，主要接收社会老人。各期有了清晰的定位，也就有了明确的发展方向。根据顺平县民政事业服务中心的发展经验，我们建议，各公办养老机构可以以自身为基础，利用目前资金、设备、政策等优势，先建立起公办民营的分支机构，再逐步建立民非或是企业;而对于一些条件优越的公办养老机构，在此过程中，它们应当逐渐实现优势转移，将原有的资金、设备等更多地转移到公办民营形式和民非、企业形式的分支机构中，本来的公办公营部分只要能够实现“托底”即可。通过这种阶段性和渐进性的转变方式，我们相信公办养老机构可以顺利地完成转制任务。

　　2.转制应当讲求合理顺序——从乡村到中小城市再到大城市。全国公办养老机构数量众多，转制不可能同时推行，因此必然涉及到谁先转、谁后转的问题，也就是顺序问题。公办养老机构想要成功实现转制，就必须要讲求合理的转制顺序。我们认为，最合理的转制顺序是从乡村开始，之后逐渐扩展到中小城市，最终覆盖大城市。

　　乡村的公办养老机构规模小，转制造成的影响范围小，受到的政治环境限制也比较小，因此，它们应当率先转制。同时，它们还能够发挥“试点”作用，检验转制政策的实际落实效果，及时发现弥补政策漏洞，积累转制经验，为其他地区的公办养老机构转制奠定基础、提供借鉴。接下来转制应当扩展到中小城市。这些城市的公办养老机构规模适中，受到的政策限制不大。有了乡村地区的转制经验，我相信这些地区的转制推行也不会有太大障碍。最终转制推向大城市，而在此过程中依然要奉行由小及大的原则，即由一般的大城市推向诸如北京、上海等这样的特大城市。大城市的机构转制推行起来困难多、限制多、阻碍大，因此要循序渐进，充分吸收中小城市及乡村机构的转制经验，有步骤、有阶段地推行。我们相信，只要按照合理的顺序，转制就能够较为顺利地进行。

　　3.招聘营销人才，加强培训工作——避免公办机构的市场适应性问题。在调研中我们了解到，尽管公办养老机构优势明显、底蕴深厚，推向市场压力不大，但是它们缺乏市场经验和营销人员，因此仍然担心转制后的市场适应性问题。很多公办养老机构都存在市场经验不足，缺乏营销人员的问题，而这一点也的确正在阻碍着转制的推行。要想顺利转制，公办养老机构必须从现在起一方面着手招聘营销人才，提高自身的营销能力;另一方面加强机构的培训工作，邀请专业的市场营销人员为员工做讲座，让员工充分了解市场规则、遵守市场秩序、积累市场经验，尽可能避免转制后公办养老机构的市场适应性问题。石家庄老年公寓

　　4.政府奠定基础，民营机构促进发展——未来走理想的公建民营之路。对于公办养老机构的发展建议，最重要的一点，我们认为就是要确定未来最为理想的发展道路是什么。国务院发布的关于公办养老机构转制的通知很明确的表示，当前公办养老机构职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足，需要转制为公建民营、民非或企业的形式。因此，公办公营的养老机构的发展之路已到尽头。然而，在数天的实地调研中我们发现，民非或企业形式的养老机构由于基础过于薄弱，政策支持力度不够，存在着很多问题，比如：收费价格偏高、设施条件不完备、护理水平低、医疗条件差等等。这诸多问题的存在使得民非或企业形式的养老机构一时还不具备取代公办养老机构的能力。而且，公办养老机构直接转制为民非或企业的过程太具跳跃性，缺乏连续性，最终实现的可能性不高。因此，我们小组讨论认为，创建公建民营形式的养老机构才是未来机构发展的理想道路。首先，这样的机构是由政府投资建设的，拥有雄厚的基础、先进的设备、优越的条件，能够为老人提供齐全的、高质量的服务;同时，由于高额的建设资金不由民营机构承担，因此收费价格较低，老人易于接受;其次，由于这些机构拥有政府背景，因此更加受到老百姓的信赖，能够享受到更好的声誉;最后，民营的形式使得这些机构避免了公办养老机构的诸多问题，激发了机构活力，推动了机构的快速发展。我们相信，如果中国的公办养老机构可以逐步转制为公建民营形式，由政府奠定基础、民营机构激发活力、推动发展，那么转制必将取得成效，中国养老服务业的总体水平必将得到提升，其未来定会是一片光明!